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核能發電作為重要的一次能源，已經成為不少國家增加能源戰略供應、調整優化能源結構、積極應對氣候變化的有力工具。核電正進入快速發展時期，然而回顧人類歷史，我們必須看到，由于技術限制和人因問題，存在核事故造成環境污染的可能。

放射性環境污染具有影響面積大、持續時間長、恢復難度大、經濟成本高等特點。特別是對于INES 5級及以上的重大核事故（屬于巨災范疇），不僅會給受災區域的災后恢復工作帶來長期的巨大挑戰，相關巨額的財務成本也是有核國家和核電站營運者需要重點關注的問題。因此，研究并積極探索核損害賠償，是十分必要和重要的。

應將對環境的損害納入核損害范疇

為安全高效利用核能，保護生態環境，在放射性污染防治方面，我國已經建立了較為完善的法律、法規體系。在法律層面主要包括《放射性污染防治法》《核安全法》。

此外，在核損害賠償方面，還出臺了《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》（以下簡稱“國函”）等文件。

這些法律法規及相關文件分別對放射性環境污染的有關法律責任、核安全責任、核損害賠償責任等內容進行總體規定，為放射性污染防治工作的開展、環境污染受害者維權以及核能企業安排放射性環境污染責任風險轉移提供了重要依據。

此外，以上法律法規規定與相關的國際公約關于核損害賠償責任的約定基本一致，例如國際原子能機構（IAEA）締結的《1997年議定書修定的關于核損害民事責任的維也納公約》（以下簡稱《維也納公約議定書》），在《1963年維也納公約》的基礎上，將“核損害”的范圍進一步擴大至“可由管轄法院決定的其他經濟損失、受損壞環境的恢復措施費、環境收益損失、預防措施費用以及由此類措施引起的進一步損失或損害，環境損壞所造成的損失以外的任何其他經濟損失”。

從主要國際公約的修訂趨勢上可以看到，國際社會已經充分意識到：將對環境的損害納入到核損害的范疇中來是必要的。同時，這與我國的環境保護立法精神也基本一致。

完善賠償體系，保障核電發展

實踐中，為轉移環境污染責任風險，我國核電行業一般會按照國函要求購買核第三者責任險，但在實際工作中，筆者認為依然面臨以下困難：

一是放射性環境污染的賠償機制有待明確。雖然相關法律法規或文件對放射性環境污染的賠償均有要求，但是具體到操作層面，目前尚缺乏可以遵循的機制、方法和標準。二是國函規定的責任限額偏低。與切爾諾貝利和日本福島核事件的環境治理成本相比較，我國國函所規定的責任限額明顯偏低。隨著核電行業的逐步發展，對國函責任限額的重新評估以及對標國際社會實踐的責任限額調增將是必然趨勢。三是保險市場不承保環境損害賠償。目前，國內的核第三者責任險的保障范圍主要包括人身傷害和財產損失兩部分，營運者在放射性環境污染責任風險轉移方面存在保障缺口，核第三者責任險的保障范圍有待完善和擴充。據筆者所知，目前國內保險市場的環境責任保險承保范圍未設置“核風險除外條款”，但是實際承保范圍并不包含運營期核電站的相關放射性污染風險。

為進一步開展好放射性環境污染治理工作，筆者認為應從以下幾方面進行努力：

一是進一步完善核損害賠償（特別是環境污染方面）的法律體系。從立法完善的角度來看，當前應加快以立法形式建立核損害賠償法律制度，重點在賠償機制、方法和標準方面制定具體、可操作的法律法規和配套的執行層文件，具體應包括責任承擔、除污范圍、技術方法、除污工期、賠償項目、訴訟時效、應急處置和公眾溝通等方面。

同時，參照日本福島核事故的相關實踐，對于私有環境和公有環境污染的不同處理方式，可以提前有區分地開展賠償機制的規劃和設計工作，以利于環境民事“私益”和“公益”訴訟的分別進行。如此方能預先確立核污染賠償責任的法律基礎，做到未雨綢繆，防患于未然。

從核保險工作實際出發，筆者認為首先應進一步明確全壽期內的環境污染責任歸屬，劃清核電運營者與乏燃料運輸、貯存、處理營運者的職責，解決責任歸屬和連帶責任不清的問題，有助于更好地開展核能領域全產業鏈的核第三者責任險的保障方案設計和投保等工作。

其次，應進一步細化放射性環境污染的賠償項目和標準，具體明確放射性環境損害的賠償范圍，包括對受損壞環境的恢復措施費、環境收益損失、預防措施費用以及由此類措施引起的進一步損失、損害或其他經濟損失等是否屬于賠償范圍進行預先規定，以解決事故發生后處理工作缺乏上層法律依據的問題。

第三，應關注核能行業的技術發展和路線匹配，對海上小堆等新技術類型所涉及的海上環境治理新問題進行研究和規范。做好以上3方面的工作，將有助于放射性環境污染責任風險轉移工作的配套開展，確保風險的妥善轉移。

二是對國函責任限額開展重新評估。國函在近30年來對我國的核工業的崛起和發展起到了至關重要的作用。隨著國際國內法律環境、核能行業的不斷發展，國函所規定的營運者和國家財政補償的限額應當做適應性的調增。對標國際社會的立法實踐，如美國《普萊斯·安德森法》、德國《原子能法》以及英國、日本的強制財務保證要求等，我國應加快核損害賠償法的立法進程，并結合我國的實際國情和行業發展情況，對營運者和國家財政補償的賠償順序和責任限額進行修訂。

三是擴展核第三者責任險、環境責任保險的環境污染責任風險轉移保障。目前，國內的核第三者責任險在營運者的放射性環境污染責任風險轉移方面存在保障缺口。相信未來隨著核第三者責任限額的增加，缺口問題將進一步被放大。因此，核保險行業應該盡快行動起來，一方面在目前的核保險市場體系內積極探索核第三者責任險擴展承保放射性環境污染的可行性，在解決環境污染承保能力支持問題的同時，尋求較為充分的保障條件和合理的風險對價。

另一方面，應該大力開拓我國自保、互保等新興核保險市場，并推出新型環境責任保險產品，從機制上解決傳統商業保險市場保守、逐利的經營策略與日益增長的核能行業被保險需求之間的矛盾，從產品上解決核污染環境責任保險的特殊技術需要問題，進一步擴展核第三者責任險、環境責任保險的環境污染責任風險轉移保障，為更妥善地轉移責任風險、降低財務負擔提供有力的市場支持和產品支持。

我國核能事業歷經數十年的發展取得了舉世矚目的成績，核保險行業也隨著核能領域的進步不斷蓬勃發展。未來，核保險行業將繼續在新時代迎接新挑戰，在新發展中作出新作為，為國家的核能事業保駕護航，為守護好祖國的綠水青山貢獻力量。