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　　文章摘要：

　　核技術是現代科學技術的重要組成部分，是當今高科技發展的重要領域之一。核損害賠償體現了法律責任機制應對高科技風險的挑戰與回應。日本福島核事故所引發的賠償展示出核損害賠償實現的復雜性，反映出傳統法律機制回應風險社會各項挑戰的不足。各國現行核損害賠償立法均確認核設施營運人是承擔核損害賠償民事責任的唯一主體，國家負有財務擔保責任。從風險規制的角度來說，核能的開發利用是國家代表公眾所做出的風險決策，核風險演變為實際損害后，國家應對核損害受害人負有補償責任。建議我國核損害賠償體系應在確立核設施營運人民事賠償唯一責任主體的基礎之上，以國家補償責任為落腳點，建立多元主體參與的賠償渠道，保障核損害受害人可以及時獲得救濟。

　　核能的和平利用是風險社會中典型的風險源之一。這種高科技帶來的風險對原有法律制度提出了巨大挑戰。核損害一旦發生，其所引發的生態損害難以估量， 對人的損害也因涉及財產損失、人體健康而更加復雜，僅僅依賴傳統的民事侵權責任已不足以救濟受害人。伴隨著核能利用而建立起來的核損害賠償法律制度，基本建立在對可能發生核損害的假設基礎之上，并非立足于現實賠償需要。2011年日本福島核事故是人類歷史上最嚴重的一次核事故，其所引發的賠償反映出風險社會下高科技風險致害賠償的法治運作全貌，更是對核損害賠償法律制度的實證檢驗。此次事故影響范圍之大、賠償范圍之廣、賠償人數之多、賠償復雜程度之高和難度之大等堪稱史無前例，為籌措巨額賠償資金，日本動員了政府、核電企業、核保險共同體和社會各界的力量，為核損害受害人提供了及時的賠償。結合日本福島核損害賠償實踐對核損害賠償法律制度進行思考，有助于認清風險社會中政府在核損害賠償中的地位，構建我國適應風險社會需要的核損害賠償機制。

　　1.  國家在核損害賠償體系中的法定責任

　　因核事故可能造成大范圍人員身體健康、財產以及生態環境等方面的損害，目前國際核責任公約及各國核立法大都在核設施營運人承擔民事賠償責任的基礎上，建立起一套核行業共同體、保險公司、國家財政共同分擔的損害賠償制度體系。建立多層級救濟保障機制不僅能保障受害人及時獲得賠償，也有效緩解了核設施營運人繼續從事核能事業的巨大壓力。

　　1.1  核設施營運人 : 民事賠償唯一責任主體

　　核設施營運人作為核損害民事賠償唯一責任主體已為國際核損害賠償公約和各國立法所確認。對于核損害民事責任有限原則，除日本、德國、瑞士等國家外，國際公約和各國國內立法普遍持支持態度，規定了不同金額的核損害賠償限額。

　　我國《侵權責任法》第七十條明確規定民用核設施發生核事故造成他人損害的，民用核設施的營運人應當承擔侵權責任。《核安全法》第九十條則進一步明確核損害賠償的唯一責任主體是核設施運營單位。2007 年《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》（國函〔2007〕64 號 , 以下簡稱“64 號文”）規定核電站營運者對一次核事故造成損害的最高賠償額為3億元人民幣，據此，各界普遍認為我國也實行有限責任原則。

　　事實上，無論規定核設施營運人承擔無限責任，還是有限責任，面對可能發生的巨額賠償，都可能出現核設施營運人賠償困難的問題。為確保營運人具備賠償 能力，國際公約以及各國都有強制核保險要求。例如美國《普萊斯—安德森法》要求核設施經營商為每座核反應堆購買不少于3億美元的強制責任保險，日本《原賠法》要求原子能營運人與保險公司聯合體（核保險共體）締結“核責任保險合同”，都通過社會化分攤的方式保障賠償金及時到位。

　　1.2  國家 : 賠償金財務擔保責任及援助責任

　　國家對于推進核能發展的政策是負有一定社會責任的。國際核責任公約對締約國在核損害賠償中的相關責任作了原則規定。例如，《1997年維也納公約》要求裝置國在保險或者其他財政保證出資不能滿足索賠時，提供必要的資金應對營運人將要面臨的索賠。為及時救助受害人，美國、德國、日本等國法律法規也都有關于國家承擔財務擔保責任的規定。

　　日本《原賠法》要求原子能營運人與政府簽訂補償合同，目的是填補商業核保險以地震、海嘯為免責事由不承擔保險責任時的空白。根據補償合同，當核事故因地震、海嘯引發，商業核保險不理賠時，由政府支付補償金。補償合同具有一定的資金擔保功能，但并不具有“國家補償”的性質。因為原子能營運人需要根據補償合同向政府繳納費用，同時政府支付的補償金額也是確定的，與商業保險金額相同。

　　為避免在實際損失超出政府補償數額情況下，原子能營運人因無法承擔賠償責任而破產，使受害人無法獲得充分賠償，《原賠法》第16條進一步要求國家給予一定的援助。

　　在福島核事故發生后，日本政府于2011年8月通過《原子能損害賠償支援機構法》，創建了原子能損害賠償支援機構（以下簡稱“機構”）以落實國家援助責任。該機構是依法設立的獨立法人，其設立目的是向原子能營運人提供賠償資金，而資金的主要來源是政府發行的國債。為應對福島核事故損害賠償，日本政府發行了5兆日元的國債。

　　對于這種援助的性質，不能理解為政府或國家作為賠償責任主體而承擔的責任，但是一旦發生嚴重核事故，國家實際上不得不介入損害賠償，因此日本政府采用“援助”這一字眼來模糊政府責任，通過這一援助機制，政府作為強有力的財政保證納入核損害賠償機制之中，對處理福島核事故的賠償工作發揮了至關重要的 作用。具體而言，東京電力公司作為唯一法律責任主體承擔第一順位的賠償責任；當賠償金額超出法律預設的1200億日元時，支援機構作為國家援助的載體提供賠償資金。

　　國家提供的賠償資金通過向擁有商用核設施的所有電力公司征收負擔金的形式，部分轉移至核能行業和電力用戶。最終，政府、東京電力、金融機構、其他核電運營商、電力消費者和東京電力現有的股東等共同承擔了福島核損害的不利后果。

　　2.  國家補償責任之證成

　　核損害賠償的特殊性源于侵權行為是核能利用行為，這種行為不具有一般侵權行為的“不法性”和道德上的可譴責性。可以說，高科技風險是人類社會工業化的副產品，是人類社會進步不可避免的伴生物。這類高科技風險所帶來的損害，“一旦容許原因行為 , 則其損害結果往往就是無法避免的 : 即使當事人盡到了既定現實條件下所能達到的最高注意 , 仍然極有可能無法避免損害結果的發生。”在風險社會，公眾和國家是風險共同體，國家代表公眾做出風險決策，而風險后果由公眾和國家共同承擔。一旦核風險演變為實際損害，除追究直接責任人責任外，國家的介入必不可少，國家在法律層面應當負有補償責任。

　　2.1  核損害與國家風險決策

　　在核能的開發利用過程中，政府起著決定性作用。以核能利用為代表的高科技風險要求現代政府必須承擔起風險防控義務，“必須找到后果的不可預測性如何被生產和避免的標準，必須給釋放出爆炸性力量的、疾進的‘無人掌舵的’科技發展裝上剎車和方向盤。”否則，科技風險可能會引發經濟、政治乃至社會風險。這也對國家提出了更高的要求，國家必須在風險責任人和因果關系均不確定的前提下，事先察覺、預防風險，以避免不能預料的損害。從這個角度來說，政府必須代表人類社會在國家和國際兩個層面對具有高風險的科技研發和應用活動作出抉擇。在國內法層面，這種決策是通過行政許可來實現的。

　　行政許可制度是一種試圖降低特定風險的設計，將特定行業和活動納入以一 般禁止為前提的許可范圍，通過作出行政許可表明政府對該行為可能帶來風險的接受和認可，行政許可作出的過程就是政府風險決策的過程。基于對政府的信任， 公眾會認為經過許可審批而得到授權的活動其相關風險已經過政府的過濾，至少應該有所降低。或者說經過政府許可的技術其風險在公眾看來是在政府控制范圍之內的。

　　形成于工業社會的法律理念是以確定性為前提的，一般來說行政許可作出的基礎是確定的因果關系，在一定程度上可以提供大眾所期待的安全預期。然而高科技風險的不確定性使得現代社會中的行政許可決定 , 是在全面權衡替代風險、體系化效應、規制行為本身的風險等相關因素的基礎上進行風險——收益分析的結果。核能的發展更是摻雜了國家安全、科技競爭等因素的考慮。面對高科技所帶來的不確定性，立法系統無法為風險之源和風險之后果的規制提供規范上的可靠預期，不得不授權行政機關在不明確的條件下做出自己的判斷，決策機關的任何預測和判斷只要是經過正當的風險決策程序都可以說是合法的，個人的權利和自由都必須服從于這個決策。然而再合理的風險決策程序設計都無法改變風險不確定這一事實，無法回避風險帶來的不安全后果。當高科技風險確實引發損害性后果時，對受害者權益的救濟，政府不能袖手旁觀。 

　　2.2  國家補償責任的性質

　　有權利就應當有救濟，有損失就應當有補償。雖然在現代風險社會中，“為了能夠共同生活, 任何人都必須在一定程度上接受他人的存在及其正當的行動自由, 也就是必須接受他人存在及其正當行動自由給自己帶來的不便、不利和損害。”但這種忍耐是有限度的。根據“風險理論”, 風險領域內的侵權責任認定并不涉及對加害人過錯的非難 , 而是涉及對加害方和受害方都無過錯的風險損失以公平合理地方式予以分配的問題。核事故受害者的人身權、財產權損失理應由直接侵權主體承擔。由于嚴重核事故賠償金額巨大，對于核設施運營者無力承擔的部分，若國家不予以分擔，受害者的利益無法得到保障。

　　核損害中的國家補償責任不同于國際法上的國家責任 , 其更多地指向對內責任的承擔上 , 即在一國之內發生的核事故所造成的核損害 , 國家應當對本國受損的公民及環境承擔一定的補償責任。

　　這種補償也不同于國家賠償。賠償與補償的分野，在于公權力行為的違法與合法與否：國家賠償責任是國家機關及其工作人員因不法行為侵害公民合法權益所應承擔的責任；國家補償則是國家機關及其工作人員因合法行為給公民、法人和其他組織造成損失，應當予以彌補的法律責任。而核能的開發利用是國家合法決策的結果，通過允許風險存在換來社會公共利益的增加，但潛在的損害由特定人承受。即核損害具有社會發展而特定人受損的特征，國家作為風險決策者和公共利益維護者，應當基于利益平衡原則對受害人進行補償。事實上，因國家行為而給特定主體造成損失，政府依據一定的標準給予補償在實踐中大量存在，比如征用補償、征收補償、拆遷補償、移民補償等。針對核損害國家承擔的補償責任從類型上來說是“危險責任”的補償。

　　2.3  國家補償責任的現行法依據

　　從各國核損害賠償立法來看，實行無限責任的立法例中，國家在資金方面所承擔的援助責任可以理解為是對營運人能力不足的一種補充，事后國家對營運人享有追償權。在實行有限責任的立法例中，補償義務則被理解為是出于救濟受害人的目的，而對營運人無力承擔的部分予以補充。我國64號文規定，核損害賠償金額超出核電站營運者承擔的3億元人民幣賠償上限后，國家提供8億元人民幣財政補償；對于非常核事故造成的巨額損害，由國務院評估后決定國家財政補償的金額。由此批復可知，我國沒有回避國家補償責任。不過國務院批復的法律效力層次較低，真正意義的法律制度的確立需要由《核損害賠償法》來實現。

　　2.4  國家補償責任的積極意義

　　從日本福島核事故處理實踐看，國家行動有助于受害人及時得到救濟。日本政府在事故發生一個月后即根據《原賠法》成立“核損害審查委員會”，確定損害賠償范圍，制定賠償指南，調解損害賠償爭議。審查委員會通過制定賠償范圍及賠償指南，以相對簡化的賠償標準和流程，盡最大努力給受害人提供了全面的損害賠償，在整個賠償活動中發揮了關鍵性作用。為解決東電賠償不及時的問題，日本政府出臺了《原子能災害對策特別措施法》，規定在受害者提出賠償請求時，政府有義務替電力公司墊付一半以上的賠償金。

　　核損害賠償不僅要及時救濟核損害受害人的利益，也考慮核能的發展。日本原子能損害賠償支援機構一方面為東京電力公司籌措賠償資金，另一方面也援助 東京電力公司，購買其股份，使其不至于破產，能夠持續存續經營并承擔賠償責任。

　　3.  立足于國家補償責任的核損害賠償制度框架

　　“大規模侵權事件發生后，由政府主導救濟是最經濟的、最有效的救濟模式。” 我國目前以核安全監管為中心的核法律制度體系關于核損害賠償的探討相對較少，政府在核能損害賠償過程中地位不清，責任不明，而明確核損害賠償的范圍以及分配相關各方的法律責任是建立核損害賠償法律制度的關鍵性問題。目前國際社會以及國內核工業界、法律界對于營運人承擔民事賠償責任已形成普遍共識，但關于國家責任的法理基礎及其責任承擔方式少有深入研究。 

　　筆者認為，國家基于國家安全、高科技競爭等戰略目的，作出發展核工業、建設核電站的決策是完全正當且十分必要的，只是這一決策伴隨的不確定性風險需要國家承擔起風險決策所可能產生的不利后果，即承擔起對核損害的補償責任。核設施營運任承擔賠償責任，國家承擔補償責任，兩者依據不同、順位不同、實現方式不同，共同構建起科學、完整的核損害賠償法律制度。需要注意的是，國家補償責任的引入并不構成對其他主體參與核損害賠償活動的否認。

　　3.1  國家補償責任的法律確認

　　國家對核損害承擔補償責任的立法意圖在64號文第七條已經有所體現：“核事故損害的應賠償總額超過規定的最高賠償額的，國家提供最高限額為8億人民幣的財政補償。對非常核事故造成的核事故損害賠償，需要國家增加財政補償金額的由國務院評估后決定。”

　　作為正在崛起的核電大國，我國在2017年9月頒布的《核安全法》中首次以法律的形式明確了核損害賠償制度。然而《核安全法》僅規定核設施營運單位承擔賠償責任，提供設備、工程以及服務的單位不承擔責任，未提及國家責任。主要原因是一旦引入國家補償將不可避免的要對國家責任的法理基礎進行論證，還要對補償金額及實現方式進行明確，這在《核安全法》有限的時間窗口期內無法完成。《核安全法》明確核設施營運單位承擔唯一責任解除了核電承包商的后顧之憂，滿足了核電走出去最急迫的立法需求，也為《核損害賠償法》預留了立法空間，《核損害賠償法》有更充足的時間，也更適宜就相關問題進行詳細規定。

　　3.2  國家補償的范圍

　　根據目前國際社會的實踐和國內核工業界的主流觀點，針對核損害的賠償可以設置多元機制，通過多重保障盡可能實現對受害人的充分賠償。例如，在核工業和核損害賠償法律制度的發源地美國，設置了三個層次的賠償：第一層次是核電企業承擔賠付責任；第二層次是當核損害超過核電企業賠償金額時，由核電行業共同分攤組成的“核保險池”承擔；如果賠償金額超過前兩個層次的總和，由國會決定是否提供賠償（由聯邦政府買單）。美國立法為國際社會提供了解決思路和立法樣板。緊隨美國之后，西歐各國分別在1960年和1963年簽訂了《關于核能領域的第三方責任的巴黎公約》和《關于核損害民事責任的維也納公約》建立了營運人賠償、營運人所屬國賠償和公約公共資金池賠償三個層次。隨后，英、法、德、日、韓等核電國家均建立了多層次賠償的核損害賠償法律框架。

　　我國1986年44號文和2007年64號文均涉及核設施營運單位和國家兩個主體，《核安全法》沒有提及國家這一主體，卻首次提出了互助機制，即核電行業的共同分攤機制，這一思路即參考美國立法的結果。因此，對我國而言，目前比較符合法理、對受害人保障最充分，也比較可行的責任主體應當包括核設施營運單位、核電行業和國家，其中國家在前兩層次的賠償金額不足時承擔補償責任，具體金額由國務院評估后確定。

　　3.3  國家補償責任的實現方式

　　建議開展比較法研究，在充分借鑒日本立法的基礎上，結合我國現行管理體制，按照效率最優原則明確核損害賠償管理機構、編制規劃、開展演練、進行立法研究，為核損害賠償的實施提前做好準備。國家補償責任為第三順位，當營運人、核電行業所提供金額仍不足以彌補受害人時才實施。國家補償責任不具有懲罰性 , 以“適當”為限，可以參照災害救助的標準確定補償方式和數額。為克服單純運用司法程序解決核損害賠償糾紛可能出現的效率低、成本高的弊端，可以參考日本核損害賠償調解中心設立自愿調解制度。

　　4.  結語

　　核技術是當今高科技發展的重要領域之一，然而人類對核能的利用從一開始就是在風險和收益的平衡中抉擇，尋找趨利避害的可持續發展道路。既然國家代表公眾作出了發展核能的風險決策，就應當承擔起潛在的救助責任。制定《核損害賠償法》，明確核設施營運人的賠償責任和國家的補償責任 , 彌補受害人因核能利用而作出的“特別犧牲”，有助于達到矯正社會正義的目的，在促進公眾對于核能的接納方面也具有重要的意義。

　　第一作者簡介：

　　冉丹，法學碩士，正高級經濟師，現任職于中國核工業集團有限公司審計與法務部副處長，長期在中央企業從事核能領域政策法規研究，深度全程參與《核安全法》《原子能法》《核損害賠償法》立法工作，是中國核能行業協會“核損害賠償法” 課題組成員。